所有有效制度的建立，都必須基于管理對象的實際狀況及所處的具體環(huán)境。我國在建立和實施原料藥備案管理制度過程中，也必然要綜合考慮現(xiàn)有的制度基礎、監(jiān)管條件及行業(yè)承受能力等各方面因素。但是，無論從原料藥監(jiān)管的最終目的，還是從備案管理制度的設計思路進行考慮，各國原料藥備案管理制度只有具體管理方式、方法上的差異，而不存在根本目標的差異，即原料藥備案管理制度的設計始終應當圍繞服務藥品制劑注冊管理，同時保護原料藥企業(yè)有價值的生產(chǎn)機密而進行。促進原料藥質(zhì)量管理水平提升、明確監(jiān)管鏈條、便于溯源檢查、規(guī)范原料藥市場秩序等則是備案管理制度有效實施的必然結果。

相對于我國現(xiàn)行原料藥注冊審批制度而言，原料藥備案管理制度的特點在于將原料藥在藥品注冊管理體系中的位置從“藥品”回歸到了“原料”，遵循事物的天然聯(lián)系進行管理，通過提高監(jiān)管的科學性實現(xiàn)監(jiān)管能力的提高。因此，在我國構建原料藥備案管理制度的過程中，應當充分尊重制度本身的固有屬性和基本目標，同時結合我國原料藥監(jiān)管現(xiàn)狀進行制度設計，建立起一套真正高效、有序的制度體系，才能充分發(fā)揮備案制度的管理優(yōu)勢，進而實現(xiàn)原料藥注冊管理能力及水平的提高。

實施前提：界定原料藥定義與范圍

1.定義

我國現(xiàn)行藥品法律法規(guī)中沒有對原料藥的定義和范圍進行明確規(guī)定，而備案制度作為專門針對原料藥（也可適用于其他輔料及包裝材料等）的管理制度，如果不對原料藥的概念及范圍進行界定，那么制度的法律定位、適用對象等都可能產(chǎn)生模糊。因此，明確界定原料藥的定義和范圍，是原料藥實施備案管理的前提，也是科學制定和執(zhí)行各項具體規(guī)定的基本依據(jù)。

美國《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（Federal Food，Drug and Cosmetic Act）對“藥品（Drug）”進行了定義，“藥品”指1.《美國藥典》、《美國順勢療法藥典》、《國家處方集》或其增補認可的物品；2.用于診斷、治療、緩解、處理或預防人或其他動物疾病的物品；3.影響人體或其他動物的結構或功能的物品（食品除外）；4.用于組成1、2、3中規(guī)定物質(zhì)成分的物質(zhì)。由該定義可知，美國藥品基本法對藥品的定義也是廣義上的藥品的定義，包含了人用制劑、獸用制劑及原料藥。

但同時，為區(qū)分原料藥與藥品制劑，聯(lián)邦法規(guī)第21章（Code of Federal Regulations Title 21）中又專門對藥品制劑及原料藥的概念進行了分別規(guī)定。藥品是指最終的藥品制劑，例如片劑、膠囊劑或溶液劑，一般情況下包含一種原料藥，但有時也會與另外一種或多種原料藥聯(lián)用；原料藥則指在診斷、治療、緩和、處理或防止疾病方面具有藥物活性的或提供其他直接作用的，或影響人體結構或功能的活性成分，但不包括此類成分合成過程中使用的中間體。

2000年11月，ICH（人用藥物注冊技術要求國際協(xié)調(diào)會議）公布正式的Q7指南（Good Manufacturing Practice for Active Pharmaceutical Ingredients），并逐步被歐盟、日本、美國藥品監(jiān)管部門采納，直接作為本國的原料藥GMP指南，活性藥物成分（Active Pharmaceutical Ingredient，簡稱API，等同于Drug Substance）逐漸成為世界范圍內(nèi)對原料藥的統(tǒng)一稱謂。Q7對活性藥物成分的定義與美國對原料藥的定義基本相同，是指任何用于藥品生產(chǎn)，并作為其活性成分的單一物質(zhì)或混合物，這類物質(zhì)在疾病的診斷、治療、減緩、處理或預防以及影響人體的結構和功能等方面發(fā)揮藥理作用或其他的直接作用。

2.范圍

關于原料藥的范圍，無論是美國的原料藥定義還是ICH的藥物活性成分定義，都沒有給出明確規(guī)定。盡管如此，分析Q7的緒論部分可知：雖然Q7只適用于由化學合成、提取、細胞培養(yǎng)/發(fā)酵工藝生產(chǎn)的，由天然資源獲得的，或由這些工藝的組合工藝而生產(chǎn)的API，但API還應包括疫苗、全細胞、全血和血漿、血液及血漿衍生產(chǎn)品（血漿層析）及基因治療藥品的活性成分。

綜上所述，基于ICH Q7在世界范圍內(nèi)的認同和采納程度，我們可以認為世界范圍內(nèi)對原料藥科學內(nèi)涵的理解已經(jīng)達成一致，原料藥的定義和范圍已經(jīng)成為共識。因此，中國對原料藥概念和范圍的界定，只需根據(jù)現(xiàn)有藥用活性成分的定義和范圍，以符合我國語言習慣的文字進行準確表述即可。

實施基礎：修訂上位法

無論是作為我國藥品管理基本法律法規(guī)的《藥品管理法》和《藥品管理法實施條例》，還是專門針對藥品注冊管理的《藥品注冊管理辦法》，都明確要求用于藥品制劑生產(chǎn)的原料藥應具有藥品批準文號。而已發(fā)布的《藥用原輔材料備案管理規(guī)定》（征求意見稿），之所以提出了原料藥在實行藥品批準文號管理的同時實行備案管理，也是源于與上位法的協(xié)調(diào)需要。但是從長遠來看，我國要建立的備案管理制度，應當是完全、完善的備案管理制度，在藥品批準文號管理的基礎上實施備案管理，不僅限制備案管理制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮，而且增加管理的成本和復雜性。

因此，為保證原料藥備案管理制度的實施有法可依，首先應對上位法進行必要修訂，明確原料藥備案管理制度在藥品注冊管理體系的位置和作用。對于《藥品管理法》和《藥品管理法實施條例》來說，至少應明確兩點：

一是明確藥品批準文號管理的對象是藥品制劑，取消對原料藥實行藥品批準文號管理的限制，保證原料藥備案管理“不違法”；二是明確藥品制劑企業(yè)在藥品質(zhì)量和安全事件中應當承擔的責任，以及藥品制劑企業(yè)和原料藥企業(yè)間的關系權利和義務，保證原料藥備案管理“可實施”。

對于《藥品注冊管理辦法》來說，規(guī)定藥品批準文號管理只適用于藥品制劑，備案是藥品制劑注冊過程中對原料藥生產(chǎn)及質(zhì)量控制等信息的管理方式，用于支持藥品制劑注冊申請并保護原料藥企業(yè)的生產(chǎn)機密；藥品制劑注冊審評過程應對原料藥備案信息的有關內(nèi)容進行審核和評價，通過是否批準該原料藥作為相應制劑產(chǎn)品的原料藥來源實現(xiàn)對原料藥生產(chǎn)及銷售行為的控制。

世界范圍內(nèi)對原料藥科學內(nèi)涵的理解已經(jīng)達成一致，原料藥的定義和范圍已經(jīng)成為共識。因此中國對原料藥概念和范圍的界定，只需根據(jù)現(xiàn)有藥用活性成分的定義和范圍，以符合我國語言習慣的文字進行準確表述即可。而從長遠來看，我國要建立的備案管理制度，應當是完全、完善的備案管理制度。